Los Desafios de la Gobernabilidad en C.A.

LOS DESAFIOS A LA GOBERNABILIDAD DE LA DEMOCRACIA EN CENTROAMERICA

Un concenso básico y algunas inquietudes.

1. En su forma más general, se puede decir que una democracia es gobernable cuando los gobernantes toman y ejecutan decisiones que son aceptadas por la ciudadanía sin que, aunque ellas los perjudiquen, éstos pretendan cambiar el régimen político. La democracia está consolidada y es gobernable cuando actores políticos que pierden en el ejercicio del juego democrático aceptan ese resultado y siguen participando y apoyando.

2. Por consiguiente, gobernabilidad implica estabilidad de las instituciones democráticas a pesar de la incertidumbre en cuanto a los resultados del juego político, es decir de las negociaciones y los acuerdos entre los actores políticos. Para ponerlo en palabras de un cientista político el compromiso a aceptar las reglas democráticas es “la voluntad de aceptar resultados con contenidos aún no definidos.

3. Después de la crisis generalizada de la democracia en la región en los últimos decenios, pareciera que en la mayoría de ellos la ciudadanía y las fuerzas políticas comparten ahora el supuesto de que la democracia es la forma más adecuada de gobierno. Estamos, por lo tanto, atravesando por una etapa de nuestra historia en la cual se acepta el consenso básico que hace posible la gobernabilidad democrática.

4. Sin embargo, la literatura reciente sobre el tema ha empezado a llamar la atención sobre algunos síntomas de desafección ciudadana con las instituciones políticas que podrían indicar un cierro desencanto con la democracia y, eventualmente, una falta de apoyo a ella.

5. Algunos de esos indicadores son la apatía para inscribirse en los registros electorales, el aumento del abstencionismo electoral y la alta proporción de opiniones negativas acerca de la política y los políticos que registran las encuestas de opinión pública.

6. La pregunta que es necesario plantearse frente a ellos es si estamos frente a una crisis de legitimidad que pone en peligro la sobrevivencia del régimen democrático o si esos indicadores no están sino reflejando una nueva cultura cívica que hace exigencias, también nuevas, a las instituciones políticas. La discusión sobre el tema obliga a tomar en cuenta el contexto más amplio en el cual se plantea.


El contexto

7. Los procesos de transición y consolidación democrática por los que han pasado y están pasando los países de la región han coincidido o han sido precedidos por la adopción de una economía de mercado abierta al mundo como la fórmula para lograr el desarrollo, y con la puesta en marcha de políticas económicas conducentes a producir los ajustes estructurales necesarios para la implantación de la estrategia elegida.

8. Igualmente es necesario reconocer e incluir en el análisis las consecuencias internas, para cada uno de nuestros países y para la región, que tienen las transformaciones profundas económicas, políticas, sociales y culturales experimentadas en el mundo entero. La mundialización de la economía de mercado y la internacionalización de las decisiones económicas, la revolución tecnológica y la consiguiente readecuación de las economías y los mercados nacionales e internacionales de trabajo, la delegación de parte del poder político de los estados nacionales a órganos supranacionales o a poderes locales, la proliferación de acuerdos o tratados comerciales de ámbito bilateral, subregional o regional, la creación de una red de comunicaciones que cubre ya gran parte del mundo, están cambiando radicalmente la sociedad y la política de prácticamente todos los países ya han contribuido al surgimiento de una nueva cultura que también cruza las fronteras y afecta en mayor o menor grado a las culturas nacionales.

9. Por otro lado, esas tendencias y procesos, además de los ajustes estructurales necesarios para adaptar la economía a ellas, han tenido efectos negativos en los niveles y las condiciones de vida de diversos grupos sociales, introduciendo mayores incertidumbres e inseguridades respecto al futuro. En muchos casos, ellos han venido a aumentar seculares desigualdades y han creado nuevas formas de exclusión social tanto en nuestros países como en los económicamente más fuertes.

10. El predominio de la economía de mercado no ha significado la desaparición de diferencias en cuanto a las modalidades específicas que adopta esa economía tanto en los países de desarrollo antiguo, como en las sociedades capitalistas emergentes asiáticas, de América Latina o de Europa Central y Oriental. Por otro lado, la ampliación del número de países que han adoptado la democracia representativa como forma de gobierno no pueden conducir a olvidar que no estamos frente a un determinismo histórico. Tanto en la economía como en la política, se trata, al contrario, de procesos en evolución con contradicciones internas y sujetos a cambios. En suma, ni la perspectiva de largo plazo, ni el análisis comparativo de las distintas sociedades en el presente momento histórico, permiten asegurar que hayamos llegado al fin de la historia.

11. En ese contexto, la gobernabilidad de la democracia deja de ser sólo el problema de la estabilidad política en el corto plazo de los gobiernos y ministerios. Por cierto, la gobernabilidad democrática está directamente relacionada con la capacidad de las instituciones políticas y sociales para, por un lado, agregar y articular intereses y, por el otro, regular y resolver los conflictos entre ellos. Sin embargo, cuando se la examina desde una perspectiva de largo plazo y en el contexto económico, político y actual, pasa a ser inseparable de la capacidad de los gobiernos para conducir los procesos y actores sociales hacia el desarrollo, la equidad y la consolidación de las instituciones democráticos, ajustándose a las reglas del juego democrático y resolviendo de acuerdo a ellas los conflictos de intereses y valores que surjan en torno a esas metas. Por consiguiente, se trata de una gobernabilidad positiva, orientada a crear un nuevo orden para la dignidad de todos y que implica inevitablemente un proyecto ético.


Requisitos de la gobernabilidad

12. El contexto, algunos de cuyos trazos principales se acaban de resumir, no sólo ayuda a interpretar los indicadores de una desafección hacia las instituciones democráticas, sino también a precisar el sentido de los requisitos de la gobernabilidad y a identificar las causas indirectas de su eventual debilidad.

13. La gobernabilidad de la democracia se apoya en el consenso básico de que, con sus limitaciones, es una forma de gobierno mejor que sus alternativas. Para que ese consenso perdure es necesario, en primer lugar, que los órganos decisorios (los poderes del Estado) y los actores políticos (partidos políticos) que participan directamente en el proceso de decisiones y formulación de políticas sean vistos por ciudadanía como sus legítimos representantes. La existencia de una crisis de las instituciones de representación política lleva inevitablemente a la falta de gobernabilidad de la democracia representativa y al reemplazo, violento o indoloro, de ésta por regimenes autoritarios o por otros en los cuales las instituciones representativas dejan de jugar el papel político central.

14. En segundo lugar, la gobernabilidad de la democracia requiere la existencia de canales institucionales que permitan satisfacer las demandas de participación social. Esas demandas son variables en cuanto a su contenido y su intensidad en distintas sociedades y contextos históricos, pero no están nunca ausentes y su no satisfacción por los gobiernos democráticos contribuye a quitarles legitimidad.

15. En tercer lugar, la gobernabilidad de la democracia depende en gran parte de la eficacia de las políticas públicas y la conducción política. La democracia se debilita y pierde gobernabilidad cuando la ciudadanía llega a la convicción de que ni el interés, aspiraciones y valores estarán protegidos sin cambios radicales en el sistema político y el régimen de gobierno.

16. Finalmente, la gobernabilidad de la democracia supone y se legitima en la aceptación y concreción práctica de valores morales que le sirven de sustento, tales como la tolerancia, la no violencia expresada en la resolución pacífica de los conflictos, la libertad de pensamiento, la igualdad y la solidaridad, integrados en una cultura cívica democrática.


Gobernabilidad y representación

17. La estrecha relación existe entre la gobernabilidad de la democracia y la legitimidad de los órganos de representación lleva a mirar con inquietud los síntomas de desafección ciudadana respecto de las instituciones democráticas a que se ha hecho referencia anteriormente. A ellos hay que agregar que los partidos políticos enfrentan problemas para adaptarse al nuevo contexto económico, social y político. Sus dificultades para desarrollar programas y estrategias que recojan las nuevas demandas sociales y, en algunos casos, para llegar a acuerdos entre ellos que permitan establecer coaliciones estables, han llevado a que un número creciente de votantes se declare independiente, es decir, el cambio de preferencias del electorado de una elección a otra, parece haber aumentado. Por último hay que recordar que los partidos políticos comparten con los parlamentarios la peor evaluación en las encuestas de opinión pública.

18. Sin embargo, de lo anterior no se deriva necesariamente la existencia de una crisis de representación. Para que exista una crisis que ponga en peligro la gobernabilidad a largo plazo y, en definitiva, la sobreviviencia misma de la democracia, sería necesario que la ciudadanía llegara al convencimiento de que no importa quien gobierne porque los que lo hagan no representarán sus valores, aspiraciones e intereses, o serán incapaces de satisfacerlos. En este sentido, la legitimidad de los órganos de representación depende de su eficacia para dar respuesta a las inquietudes ciudadanas. Mientras se piense que un cambio de gobierno, de acuerdo a las reglas democráticas, podrá dar mejor respuestas a esas inquietudes, podrá haber crisis de gobierno, pero ella no será de la democracia.


Gobernabilidad y participación ciudadana

19. A pesar de que los aumentos en la participación ciudadana organizada son considerados un componente importante de la consolidación democrática, la evolución reciente tanto en América Latina, como España y Portugal, no ha sido favorable a su fortalecimiento. Factores estructurales, cambios en el rol del Estado y la emergencia de una nueva cultura más centrada en el individuo, se combinan para debilitar a los actores sociales y la participación social. Nos referimos aquí a algunos factores estructurales, para más adelante mencionar los otros.

20. El cambio de modelo económico ha producido modificaciones en la importancia relativa de los sectores y las actividades económicas y ha hecho surgir nuevas formas de organizar el trabajo productivo que tienen como efecto una mayor fragmentación de la fuerza de trabajo ocupada. A las trabas que esa fragmentación pone a la participación organizada de los trabajadores vienen a agregarse cambios en las legislaciones laborales que restringen la posibilidad de acciones colectivas por encima de esas fragmentaciones.

21. El sector informal sigue representando una proporción muy elevada de empleo en Iberoamérica. Al mismo tiempo, los cambios en las condiciones económicas han llevado al surgimiento de otras formas precarias de trabajo caracterizadas por baja productividad e ingresos, inestabilidad laboral, no constituye una base sólida para la constitución de actores sociales.

22. Los bajos niveles de participación social y popular pueden afectar o no la gobernabilidad de la democracia según cuan fuerte sea la demanda por participar y si existen o no suficientes canales de participación. A pesar de la influencia que ejercen los factores estructurales en la motivación a participar, estudios recientes muestran altos niveles de insatisfacción por la falta de oportunidades para participar. La ampliación de canales de participación pasa, así, a ser una forma de dar legitimidad a la democracia y asegurar su gobernabilidad.

23. La democracia pierde legitimidad cuando la población percibe que la clase política antepone sus intereses particulares al bien público o evalúa como ineficaces las políticas públicas para resolver los problemas que la afectan.

24. La primera de estas razones se relaciona directamente con la falta de probidad y la corrupción política. Hay conciencia de que las denuncias y los casos comprobados de corrupción son otro factor que afecta a la legitimidad de los gobiernos y que, en la medida en que ellas lleven a la percepción por el electorado de que se trata de una corrupción que afecta a toda la clase política, hace ingobernable la democracia. De allí que el reforzamiento de los mecanismos de control y responsabilización, tanto política como administrativa, de los órganos del Estado que permitan definir y precisar situaciones de corrupción e imponer sanciones a los que incurran en ellas, haya pasado a ocupar un lugar destacado en la agenda política.

25. En el contexto iberoamericano la eficacia de las políticas se mide en relación con su capacidad para disminuir la pobreza y la exclusión social, ampliar la igualdad de oportunidades y satisfacer los problemas concretos que afectan a la población.

26. La causa directa a la que se atribuya más generalmente el debilitamiento, cuando no la crisis, de la representación política y las consiguientes dificultades para mantener los conflictos sociales dentro de los márgenes de la gobernabilidad democrática, es la insatisfacción pública con el desempeño económico de los gobiernos.

27. Por razones profundamente enraizadas en su historia y cultura, los países iberoamericanos y en especial los latinoamericanos, se han caracterizado por haber mantenido niveles de pobreza que en varios casos llegaban a más de la mitad de la población total y que en los otros no bajaban de una cuarta parte de la misma.

28. Los datos más recientes disponibles muestran que algunos de ellos lograron disminuir sus índices de pobreza en los primeros años de la década del 90. Sin embargo, esa disminución significó sólo una recuperación parcial, insuficiente para llegar a los niveles que se tuvo en 1970. Al mismo tiempo, hay que considerar que, estimada a partir de las encuestas de hogares, varios países muestran aumentos de la pobreza urbana no sólo durante los años ochenta, sino también entre 1990 y 1992.

29. Sin embargo, en relación con el tema de la gobernabilidad, adquiere importancia destacar que la incapacidad de los países latinoamericanos para superar los niveles de pobreza alcanzados antes de la crisis y las políticas de ajuste no ha significado que no hayan existido progresos en las condiciones de vida de los estratos bajo la línea de pobreza, si se toma en cuenta el mayor acceso a servicios de agua, luz, alcantarillado, teléfono, transporte colectivo, caminos pavimentados, medios de comunicación masiva, especialmente a la televisión, salud y educación.
30. Otro punto a considerar en relación con la pobreza reciente es que, a pesar de que persiste una clara relación entre pertenecer al sector informal y estar bajo la línea de pobreza, la línea divisoria que separa al sector formal del informal se ha hecho más tenue. Además, en varios países la disminución de la pobreza llamada estructural va acompañada de la pauperización de vastos sectores de la población. Más que líneas fijas que separan a pobres y no pobres, la situación actual pareciera ser de una gran porosidad,. Con una acentuada rotación o movilidad desde o hacia la pobreza de familias y hogares con niveles de ingreso cercanos a la línea de pobreza.

31. En suma, el número de pobres es ahora mayor que hace veinte años y son más los grupos sociales vulnerables. Junto con esas tendencias regresivas se encuentran otras que hacen más compleja la realidad. Si se mira conjuntamente los mejoramientos en las condiciones de vida de los pobres y la mayor probabilidad de dejar de ser pobres que tienen los estratos bajos más cercanos al umbral de la línea de pobreza, podría pensarse que la persistencia de la pobreza habría sido compatible con la integración de una parte de los pobres a condiciones y pautas de vida que antes eran privilegio de los no pobres.


Gobernabilidad y cultura cívica

32. La gobernabilidad de la democracia depende también de que los valores, las normas, las creencias y las actitudes que están orientando el comportamiento colectivo y las decisiones públicas, es decir, que la cultura cívica refuerce o no las instituciones democráticas.

33. En todos nuestros países las transformaciones a que se hizo alusión en el párrafo 8 han llevado un cambio en el papel del Estado. Ese cambio incluye la privatización de las empresas públicas, pero va más allá de ella y abarca una modificación substancial del papel de integrador de la sociedad que ha jugado tradicionalmente el Estado. En el nuevo contexto se espera que la integración se produzca a través del mercado y pase a ser un proceso individual y familiar, limitándose el Estado a fijar las reglas del juego, regular las relaciones entre el interés público y el privado y ser un agente activo en la búsqueda de la equidad.

34. Ese cambio en el rol del Estado y el papel central que juega el mercado en el modelo actual de desarrollo, están modificando la manera como las personas se ven a sí mismas, sus valores, intereses y aspiraciones personales. La cultura dominante en los estratos altos y medios urbanos, pero que permita también hacia el resto de la sociedad, valoriza principalmente el esfuerzo individual, la competencia, el éxito económico y el consumo, mira con desconfianza la acción del Estado y no considera que el éxito personal dependa de él. El mundo personal y el mundo político aparecen como dos realidades distintas y de poca influencia mutua, el interés por la política disminuye y empiezan a manifestarse los síntomas de distanciamiento hacia la participación política y de poca estima por algunas de las instituciones democráticas, como los Parlamentos y los partidos políticos, que preocupan por el efecto que pueden tener en la gobernabilidad democrática.

35. Sin embargo, el desinterés por la política y el juicio acerca de las instituciones políticas podría no ser un cuestionamiento a la democracia representativa sino reflejar una demanda implícita de que ella se reoriente hacia la solución de problemas que exigen la acción del estado a solucionar vulnerabilidades sociales que las afectan o pueden afectar directamente, como son los problemas de seguridad ciudadana, bienestar social, empleo y pobreza, pareciera estar indicando que eso es lo que está ocurriendo.

36. Si esa interpretación es correcta, los indicadores de desafección y desinterés por la política no estarían señalando una crisis actual de legitimidad de las instituciones democráticas, sino una necesidad de reorientar la acción política hacia las nuevas demandas ciudadanas.

37. La gobernabilidad de la democracia es mucho más que un problema de cómo controlar un exceso de demandas sociales y evitar que ellas terminen por destruir la democracia. Ella exige un esfuerzo colectivo por establecer nuevas formas de cohesión e integración social, es decir, para constituir un nuevo orden que sea capaz de disminuir las desigualdades objetivas que dividen actualmente a la sociedad iberoamericana y aumentar la igualdad de oportunidades. En ese esfuerzo, corresponde al Estado, reformado para adaptarlo al nuevo contexto internacional y nacional, coordinar los esfuerzos del sector público y el privado hacia el interés de todos por sobre los intereses particulares. Un actor institucional del cual depende en gran parte el éxito o fracaso de esos esfuerzos es el sistema educativo.


El sistema educacional en la formación de una cultura cívica democrática

38. Por socialización política puede entenderse el proceso por el cual las personas contribuyen a crear y hacen propia una cultura cívica. La socialización política es un proceso que empieza en la niñez temprana y que transcurre durante toda la vida. En ella influyen la familia, la escuela y, más generalmente, el sistema educacional, los medios de comunicación, los pares y el mismo quehacer político.

38. El sistema educacional contribuye a la creación y mantención de una cultura cívica democrática en la medida en que cumpla con la meta de conducir a:

a) La adquisición de conocimientos acerca de cómo funciona el sistema político.
b) La identificación con los valores democráticos.
c) La disposición a respaldar la democracia.
d) La disposición a participar políticamente.
e) La capacidad de formarse un juicio crítico de las instituciones, los procesos y las elites políticas actuantes.

39. La ciudadanía democrática es resultado de una construcción progresiva a partir de la historia y la cultura de cada nación. Por eso, más que hacer un listado de los contenidos específicos de la educación para la democracia, es necesario identificar algunos valores universales y adaptarlos a las grandes orientaciones culturales de los países. Esos valores universales pueden ser articulados en relación a tres grandes ejes: los valores relativos a la tolerancia, la autonomía y los derechos humanos, los relacionados con la práctica de la deliberación conjunta, la solución pacífica de los conflictos y la responsabilización por las decisiones; finalmente, los relacionados con la solidaridad. Al especificar esos valores se hace necesario tomar en cuenta la presencia del multiculturalismo en el interior de las sociedades nacionales y del área en su conjunto, dando cabida y reconocimiento a culturas silenciadas o ausentes del sistema educacional, pero poniendo al mismo tiempo como límite al pruralismo y al respecto a valores específicos e irrenunciables en una sociedad democráctica.

40. La escuela tiene tres instrumentos para contribuir a la gobernabilidad a través de la educación para la democracia y la ciudadanía, los cuales se sustentan en el principio fundamental de que los valores se aprenden en la práctica más que hablando de ellos. El primero es la relación pedagógica: la práctica de los valores democráticos requiere pasar de la educación frontal a la de autoestudio y aprendizaje cooperativo, en la cual hay que cumplir y poner reglas y es necesario cooperar y trabajar en grupos, deliberar, argumentar, construir lo común con la diferencia. El segundo son los premios y castigos de la escuela, entendiendo por ellos tanto los explícitos, que están incorporados en las reglas de disciplina y calificación, como los implícitos de premios y castigos culturales: ¿Qué valores son los que están subyacentes en la conducta de los docentes y en textos de estudio, cómo se valorizan las etnias, el color de la piel, el género?. El tercero es el universo simbólico del contexto del aprendizaje: si las escuelas y los mecanismos de supervisión reflejan un universo dominado por la sospecha y centrado en el control, que tiende a crear en los estudiantes una moral para las relaciones entre ellos y otra en relación con los supervisores; o si, al contrario, proporciona espacios de encuentro entre jóvenes y niños, entre diversidades.

41. Para que el sistema educacional forme en valores es necesario que el maestro no se limite a ser un transmisor fijo sino que recree valores junto con los alumnos. La pedagogía democrática supone un profesor animador y vivir la tolerancia y solidaridad en la escuela. Esto implica un proceso de formación continua de nuestro profesorado, pero también una reivindicación del papel y la posición del profesor.


El sistema educativo y otros agentes de socialización

42. La responsabilidad de la escuela como agente de socializaciones es compartida con otros agentes, entre los cuales se encuentran las familias, las imágenes culturales transmitidas por los medios masivos de comunicación y los pares.

43. La responsabilidad de la escuela como agente de socializaciones es compartida con otros agentes, entre los cuales se encuentran las familias, las imágenes culturales trasmitidas por los medios masivos de comunicación y los pares.

44. La familia es el primer agente de socialización y ciertamente influye también en la socialización política temprana de los niños. Su influencia se ejerce tanto por la inculcación de valores sociales democráticos, como por la influencia que tienen las ideologías y el compartimiento político de los padres y, más generalmente, de los miembros de la familia sobre los hijos. La creación de una cultura cívica democrática y la socialización en ella se facilita cuando es aceptada tanto por la familia como por la escuela. En todo caso, el papel de la escuela en la socialización política se ve forzado si los padres son invitados a colaborar con ella en la definición de los contenidos de los programas y si los puntos de disenso son discutidos democráticamente entre los padres de familia y la escuela. Sin embargo, no puede ignorarse que las familias, así como otras estructuras tradicionales de cohesión (comunidades campesinas, identidades locales) están siendo redefinidas por el cambio en curso y requieren de apoyo desde la institucionalidad educativa para cooperar en la construcción de la democracia. La participación de los padres en ese esfuerzo de la escuela es, por eso, una forma de socialización de ellos mismos en los valores y las prácticas democráticas.

45. En las sociedades modernas los ciudadanos permanecen ajenos al ámbito político y se contactan con él sobre todo mediante los medios de comunicación. El efecto de esos medios y en especial de la televisión sobre la formación de valores y actitudes es en este momento objeto de debate. Sin embargo, más allá de él, puede coincidirse en que una confluencia de los medios de comunicación y el sistema educacional en un esfuerzo conjunto de formación de una cultura cívica democrática tiene mas posibilidad de logrr los objetivos perseguidos que si transmiten valores y emiten mensajes contradictorios. De allí que la colaboración de esos medios con el sistema educativo en una estrategia global de educación para la democracia sea un factor importante para el éxito de la misma.

46. El papel socializador de la escuela se ve desafiado por los grupos de pares. El proceso de globalización y los rápidos y profundos cambios por los que están pasando nuestras sociedades ha hecho que hayan adquirido un papel central en la socialización de los jóvenes. Esa socialización está marcada por los escenarios en que les ha tocado nacer y empezar a vivir (diversas formas de autoritarismo, estancamiento económico, guerra civil, desindustrialización, fragilidad de la institucionalidad democrática) y ha estimulado movilizaciones juveniles y contradicciones culturales. Las polarizaciones educativas y ocupacionales han traído como consecuencia valoraciones conflictivas y diversas del significado político de la democracia para jóvenes de distintos estratos sociales. Algunos muestran pérdida de interés en la política, un deterioro de la opinión sobre la misma, una valoración negativa de las instituciones y una aceptación apática de su necesidad. Otros, en cambio, “impulsan transformaciones en los ideales políticos y adelantan reivindicaciones y estilos democráticos motorizados por valoraciones que le otorgan importancia a la tolerancia en las creencias, la permisividad en virtudes privadas y la crítica y el pruralismo en la valoración de la vida colectiva. Igualmente, una mentalidad cosmopolita, abierta a la influencia del mundo exterior y de confianza en la diversidad, con más seguridad en sí y más esperanzada en el futuro de sus sociedades, concediéndole importancia a la igualdad y valorando el trabajo en parámetros que insisten en la autonomía más que en el utilitarismo.

47. Le evidencia empírica muestra que la marginación de amplios sectores de la juventud urbano popular y campesina y la propensión a integrarse a los aparatos de la economía de la droga, a movimientos armados y a organizaciones criminales está ligada al fracaso escolar temprano y a la precarización laboral. Por otro lado; ella muestra también que mantenerse dentro del sistema educativo contribuye a que los jóvenes desarrollen una cultura cívica democrática que, aunque sea crítica al sistema social y político, no tiene una visión catastrofista del futuro, sean tolerantes, concedan importancia a la igualdad y rechacen las formas autoritarias de resolución de conflictos. En suma, pareciera haber en los jóvenes mismos un gran potencial a ser movilizado para reforzar una estrategia global de educación para la democracia.


La educación como medio de movilidad e integración social

48. Una demanda general que cruza todos los estratos sociales medios y bajos de los países es que la educación sirva como un canal para la movilidad y el ascenso social, sino propio, al menos de los hijos. Los estudios hechos en la América Latina muestran que, al menos por tres décadas, entre 1950 y 1980, el principal canal de movilidad social fue efectivamente el sistema educacional. Los aumentos substantivos que décadas, entre 1950 y 1980, el principal canal de movilidad social fue efectivamente el sistema educacional. Los aumentos substantivos que experimentó en esas décadas el acceso a la educación pública dieron ímpetu a un proceso de movilidad ascendente de las generaciones jóvenes, llevó a una considerable expansión de las clases medias y fue un factor importante de integración social. Al mismo tiempo, la creencia de que un mayor nivel educacional conduciría a mejores ocupaciones pasó a ser un elemento de la cultura urbana y se convirtió en la expectativa normal de todos los estratos sociales.

49. Aparentemente, los niveles educaciones continúan siendo un factor que condiciona el nivel de ingreso de las personas con posterioridad a 1980. Por ejemplo, las caídas más fuertes en ingreso durante la década de los ochenta afectaron a jóvenes con poca educación formal, relegados a ocupaciones de poco prestigio y bajo ingreso, en el caso de las mujeres, a permanecer excluidas del mercado de trabajo. Al contrario, niveles educacionales más altos seguían siendo un canal para acceder a más ocupaciones y de mejores ingresos. Sin embargo, una serie de factores han contribuido al debilitamiento de la educación formal como camino para la movilidad social. Uno de ellos es el éxito experimentado por los países en aumentar el número de años promedio de educación formal: mientras más alto es ese nivel promedio, más lo será también el umbral sobre el cual la educación hace una diferencia en cuanto a oportunidades de movilidad social ascendente. Un estudio reciente sobre la materia encontró que en las zonas urbanas se necesitan 10 o más años de estudio “y predominantemente el ciclo secundario completo, para acceder a importantes alternativas de bienestar, que se traducen en más de 80% de probabilidad de no caer en la pobreza. Igualmente, dentro de una tendencia general a un aumento en los ingresos por trabajo de la población adulta en los años noventa, quienes experimentaron aumentos mayores son los que tienen niveles educaciones de 10 y más años. El problema está en que el aumento de años de educación formal es compatible con el hecho de que un alto porcentaje de jóvenes de jóvenes entre 15 y 19 años (que llega en algunos países al 40%) no alcanza ese nivel y ni siquiera el de la educación primaria completa. Por otro lado, el crecimiento más lento de las oportunidades ocupacionales respecto al experimentado por los niveles educacionales ha contribuido a incrementar los requisitos de acceso a muchas ocupaciones, incluyendo algunas comparativamente mal remuneradas. Este “credencialismo” ha hecho que aún cuando alcanzar el nivel promedio de educación aumenta la probabilidad de obtener trabajo y disminuye la de caer en la pobreza, ese nivel no garantice por si mismo la movilidad social.

50. En la actualidad, la movilidad social ascendente y en especial la movilidad hacia cargos de responsabilidad directiva pareciera depender más de la calidad de la educación que de la cantidad de años de estudio. A pesar de los esfuerzos hechos por los gobiernos para disminuir las diferencias de calidad entre la educación pública y la privada, la evolución del sistema educacional formal no parece haber evolucionado hacia una mayor igualdad de oportunidades educaciones. Al contrario, la creación de diversos tipos de establecimientos que ofrecen servicios de muy desigual calidad a distintos grupos sociales, dependiendo de su capital educacional y su nivel de ingreso, y que responde a diversas demandas del nuevo mercado ocupacional creado a raíz de la mundialización de la economía, ha generado mayores dificultades para la movilidad social de quienes provienen de hogares que no han podido financiar los estudios de sus hijos. La carrera por el éxito profesional y el logro de posiciones de mando en el sector privado y, en menor grado, en posiciones de alta responsabilidad del sector público, se corre por una pista de difícil acceso para quienes no tienen los medios económicos para adquirir las calificaciones necesarias.

51. El aumento de las desigualdades en cuanto a las oportunidades de acceso a las instituciones educacionales de mejor calidad, así como la brecha más amplia que separa las instituciones a que tienen acceso las elites y las disponibles para quienes no tienen los medios para pagarlas, puede llevar a la constitución o, más bien, al reforzamiento de una elite tecnoburocrática, internamente homogénea a pesar de pertenecer a partidos políticos diferentes, cuyos miembros podrían dirigir sin contrapeso el país, sea por sus posiciones en el sector privado, sea por ocupar cargos claves en el Estado. Además de afectar negativamente a la integración de nuestras sociedades, esa tendencia no contribuye a reforzar la legitimidad de las instituciones democráticas ni la participación organizada de la ciudadanía, socavando así dos de los pilares sobre los cuales se apoya la gobernabilidad a largo plazo de la democracia.

52. El efecto de la educación formal está condicionado por factores externos a ella y, en nuestro caso, por las grandes desigualdades sociales que caracterizan nuestras sociedades. En esas circunstancias, no se puede esperar que la escuela pueda por sí misma crear igualdad donde ella no existe. Aunque la experiencia indica que políticas focalizadas de apoyo educativo a los estratos más necesitados pueden producir efectos positivos no despreciables, una estrategia eficaz de constitución de ciudadanía y reforzamiento de la cohesión social requiere integrar las políticas educativas con otras políticas económicas y sociales que ataquen conjuntamente las desigualdades iniciales.

53. Si la educación va a contribuir a hacer más gobernable la democracia en Iberoamérica tendrá que centrar los esfuerzos en dejar de ser “la región más inequitativa de mundo en términos de distribución del conocimiento”. Si bien no es realista aspirar a lograr una igual calidad para todos, corresponde al Estado velar por que la educación pública y privada cumpla con estándares mínimos de calidad.

54. Sin embargo, la fijación de esos estándares, el apoyo de insumos básicos (tiempo del profesor y del director de la escuela, textos de estudio, local adecuado, etc.) y el mejoramiento o reemplazo de las técnicas pedagógicas no son suficientes para disminuir las grandes desigualdades en la distribución del conocimiento, ni tampoco para revertir la tendencia a que la educación pierda su carácter de canal de movilidad social. Para que ocurran ambas cosas se requeriría suprimir las barreras que limitan actualmente el acceso a la educación media completa y superior. Esto exige que el Estado asuma la responsabilidad de proporcionar educación media de excelencia abierta a todos, independientemente del nivel socioeconómico familiar, y de establecer un sistema de becas que permita continuar estudios universitarios a los alumnos destacados de ella que están motivados para hacerlo. Parte importante de esas becas podrían ser financiadas por el sector privado si el Estado crea los incentivos económicos adecuados. Igualmente, la exigencia de la igualdad de oportunidades en la distribución del conocimiento hace necesario que el Estado estimule y apoye los esfuerzos de las universidades estatales para modernizar su gestión y ofrecer educación de alta calidad, sin perder el carácter de canales de integración y movilidad social que tradicionalmente han cumplido en la región.


El papel de la educación superior

55. Los establecimientos de educación superior tienen un papel importante que desempeñar en defensa de la democracia, en el establecimiento de paradigmas de su funcionamiento y en el análisis crítico de su desarrollo. Sin embargo, como reconoce una publicación reciente de la UNESCO sobre el tema, “se precisa una nueva visión de la educación superior que combine las demandas de universalidad de la educación superior y el imperativo de una mayor pertinencia para responder a las expectativas de la sociedad en que opera. Esta visión recalca los principios de libertad académica y autonomía institucional e insiste al mismo tiempo en la necesidad de responder ante la sociedad”. Igualmente, la UNESCO recalca que para que las universidades contribuyan al desarrollo y la gobernabilidad de la democracia es necesario que el Estado reconozca que “todo auténtico centro de educación superior, sea cual fuere su forma de “propiedad”, tiene un cometido de índole principalmente pública” y que, por consiguiente, el apoyo público a la educación superior sigue siendo esencial para que esta pueda desempeñar su misión educativa, social e institucional.

56. Más en concreto, la universidad contribuye a la gobernabilidad de la democracia, en primer lugar, en la medida en que ella esté abierta a todos los que tienen las calificaciones de entrada y postulan a ella, con independencia de su origen social. Lograr este objetivo es tanto una contribución a la movilidad social como a la democratización de las elites políticas, la gran mayoría de cuyos miembros son egresados universitarios o han cursado algunos años de educación a ese nivel.

57. En segundo lugar, la universidad juega un papel irreemplazable en la impostergable tarea de preparar al profesorado que tendrá la responsabilidad de la educación democrática y en valores en los otros niveles educacionales.

58. En tercer lugar, es necesario que la educación para la democracia forme parte de la educación de todo estudiante universitario. Para esto, entre otras medidas, se requiere introducir en los programas actividades que permitan a los alumnos examinar y discutir la dimensión ética del desarrollo y la democracia, así como de las distintas disciplinas profesionales y crear instancias que permitan a alumnos y profesores dialogar con dirigentes políticos en un ambiente de pluralismo y respeto.

59. En cuarto lugar, las universidades están llamadas a contribuir a introducir la perspectiva de largo plazo en la discusión política, mediante la investigación de problemas que pueden afectar la sustentabilidad del desarrollo y la gobernabilidad de la democracia.

60. Finalmente, la universidad hace una contribución a la cultura cívica democrática con un ejercicio democrático de la autoridad universitaria y creando espacios en donde los problemas internos puedan ser debatidos con respeto a los valores democráticos y las prácticas democráticas.

61. En suma, el sistema educativo va a acrecentar su contribución a la gobernabilidad de la democracia en la medida que: la formación ética de los estudiantes y la educación para la democracia, vistas como parte integral de los esfuerzos por consolidar y dar sustentabilidad al desarrollo y la democracia, sean constitutivas del curriculo y de las actividades extra programaticas a lo largo de todos los niveles educativos, desde el preescolar hasta el de la educación superior, ese esfuerzo se haga incorporando a él a la familia, los medios de comunicación, los propios educandos y los actores políticos y sociales; el Estado asuma su responsabilidad de dar una mayor igualdad de oportunidades asegurando no sólo una educación pública primaria sino también secundaria de calidad y la oportunidad de que todos los que tengan los requisitos y estén interesados en hacerlo, puedan acceder a la educación universitaria; las universidades incluyan la formación ética y la educación para la democracia como responsabilidades al mismo nivel que las de formar profesionales y científicos y de investigar, así como de asumir el desafío de servir de soporte intelectual a otros niveles educaciones en ese esfuerzo y de ser capaces de orientar a la ciudadanía y los actores políticos, acerca de las consecuencias a mediano y largo plazo de tendencias actuales y de contribuir a la búsqueda de alternativas a ellas o de solución a los problemas que ellas puedan plantear para el desarrollo y la gobernabilidad democrática. Ese esfuerzo exige la incorporación activa del profesorado y una mayor comunicación con los niveles técnicos de los ministerios de educación, abriendo para esto nuevos canales de participación en el diseño, la gestión y la evaluación de los programas.